Plaidoyer

Protection des espaces insulaires et agriculture : des enjeux conciliables, des difficultés incontestables

Dans la deuxième moitié du XX° siècle, l’accroissement de l’attractivité du littoral et des îles a eu pour conséquence une forte pression sur les milieux et les paysages et d’importants déséquilibres socio-économiques pour ces territoires. Dans ce contexte, le développement des activités récréatives et de l’urbanisation a nécessité un encadrement législatif et réglementaire pour limiter la dégradation du littoral français, préserver les milieux non urbanisés et favoriser un aménagement des territoires plus équilibré. La protection du littoral et des îles a dès lors été un enjeu politique national fort et affirmé avec la création du Conservatoire du littoral en 1975, des Espaces Naturels Sensibles en 1976 et l’instauration de la Loi littoral en 1986. D’autres périmètres à enjeu environnemental ont également été mobilisés : les ZNIEFF, Natura 2000… Par ailleurs, les îles sont, pour tout ou partie de leur superficie, en sites classés et inscrits.

Malgré leur intérêt incontestable pour la préservation du littoral et des îles, ces dispositifs sont particulièrement contraignants pour les activités agricoles, même quand celles-ci participent au développement durable des territoires. Ces périmètres et réglementations qui concernent la plupart du temps les espaces naturels et agricoles (et non les zones urbaines, d’activités artisanales, commerciales et les réserves d’urbanisation) limitent fortement ou interdisent les installations d’infrastructures à vocation agricole (tunnels maraîchers, clôtures, hangars, stabulations, forage, abris pour animaux…). Cet impact est notamment lié à la traduction de ces dispositifs dans les documents d’urbanisme locaux (PLU). De ce fait, le maintien et le redéploiement d’une agriculture durable et locale dans les îles est complexe et s’avère parfois impossible alors que cette dernière est indispensable à la construction d’îles vivantes à l’année et résilientes face aux enjeux locaux et globaux d’aujourd’hui (lutte contre le changement climatique et la diminution de la biodiversité, alimentation qualitative et santé publique, sécurisation de l’approvisionnement alimentaire, création et diversification des emplois à l’année dans des territoires très dépendants du tourisme, lutte contre les risques d’incendie…)

Les îles de la façade atlantique française sont des petits territoires sans espace rétro-littoral, c’est à dire que ces îles sont composées exclusivement de communes concernées par la loi littoral et elle ne disposent pas « d’arrière pays » (communes proches du littoral mais sans façade maritime). L’accès au foncier, au bâti et aux petits équipements (bien souvent mobiles et réversibles) y est une problématique forte pour les agriculteurs et les porteurs de projet. Pourtant, en cohérence avec les objectifs des diverses réglementations citées, l’agriculture participe à l’entretien des paysages et selon les pratiques, elle peut contribuer à l’équilibre écologique et hydraulique des sites et au maintien de la biodiversité des milieux ouverts. Même si bien souvent ces rôles lui sont reconnus, l’utilité des infrastructures nécessaires à la viabilité économique des entreprises agricoles est quant à elle minimisée, voire occultée.

Un plaidoyer : dans quel but ?

Face à ce constat, le RAIA a engagé une démarche de plaidoyer pour faire reconnaître les difficultés rencontrées par les agriculteurs et les porteurs de projet auprès des élus locaux et nationaux. Ce travail de mobilisation des élus pour alerter, sensibiliser et faire évoluer les lois et les pratiques de planification et d’aménagement (au travers des documents d’urbanisme principalement) s’appuie sur les expériences des adhérents du réseau et sur les travaux du projet de recherche SOFIANE. Dans ce cadre, vous pouvez consulter le résumé de la communication scientifique « Les documents d’urbanisme : frein ou levier de développement pour l’agriculture insulaire ? ».

Troupeau ovin, Hoëdic

Loi littoral, loi ELAN et PLU : les conséquences pour les îles de la façade atlantique

Notre mobilisation actuelle vise une meilleure prise en compte du fonctionnement des exploitations agricoles et des besoins en infrastructure lors de l’application des lois et réglementations à vocation paysagère et environnementale. Nous proposons ici un zoom sur les dispositions de la loi littoral et leurs transcriptions dans les documents d’urbanisme, à l’origine de grandes difficultés pour les fermes insulaires en place et les projets d’installation.

La loi littoral concerne, entre autres, les communes françaises ayant une façade maritime. Les dispositions de la loi s’appliquent à l’ensemble du territoire communal des communes concernées.

La loi littoral implique une série de zonages et de règles concernant l’urbanisation que nous rappelons ici, car les bâtiments agricoles sont considérés comme de l’urbanisation bien qu’ils se situent généralement, pour des raisons de pratiques, en zone agricole (et non en zone urbaine) au plus près des espaces de production :

  • Sur l’ensemble de la commune littorale, l’urbanisation ne peut se faire qu’en continuité des agglomérations et villages déjà existants ou en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement.
  • L’urbanisation est interdite dans la bande des 100 mètres, sauf en zone urbaine ou à urbaniser et à l’exception des infrastructures nécessaires aux activités économiques nécessitant la présence de l’eau (aquaculture, pisciculture, saliculture) dans les espaces non urbanisés.
  • Dans les espaces définis comme proches du rivage, les extensions d’urbanisation sont très limitées et doivent être justifiées dans le PLU.
  • Les espaces remarquables ne peuvent accueillir que les aménagements nécessaires à l’exercice des activités agricoles, pastorales et forestières ne créant pas plus de 50 mètres² de surface de plancher.
  • Une dérogation est possible pour les infrastructures nécessaires aux activités agricoles dites incompatibles avec le voisinage des zones habitées, mais uniquement en dehors des espaces proches du rivage.
  • La loi ELAN, récemment adoptée, autorise les constructions ou installations nécessaires en discontinuité d’urbanisation à toutes les activités agricoles (et non plus uniquement à celles présentant un caractère d’incompatibilité avec le voisinage) mais uniquement hors des espaces proches du rivage.

Toutes les îles sont soumises aux dispositions de la loi littoral, dont l’interprétation dans les PLU aboutit en grande majorité à un classement des espaces naturels mais aussi agricoles, en espaces proches du rivage et en espaces remarquables. Le lien entre l’activité de production dans ces espaces agricoles et naturels et les besoins de bâtiments est alors mis de côté puisque ces zonages interdisent la présence d’infrastructures suffisantes. L’agriculteur est contraint de reléguer ses tunnels maraîchers, ses bâtiments de stockage, d’élevage, de transformation et de vente ou d’habitation dans les espaces urbanisés. Il peut en découler des contraintes importantes en contradiction avec la viabilité économique (coût très élevé du foncier et du bâti en zone urbaine) mais aussi sociale (problème de voisinage entre activités agricoles et habitations) d’une installation agricole. Pour les petites et moyennes îles qui sont classées dans leur intégralité en espaces proche du rivage et en espace remarquable (hors zones urbaines), il y a donc une quasi impossibilité de développer l’agriculture. La tendance à sanctuariser les espaces littoraux et insulaires non urbanisés pose la question de leur entretien en l’absence d’activité agricole (fermeture des paysages, prolifération de plantes invasives et de nuisibles…), entretien qui apparaît par ailleurs indispensable à la préservation d’un cadre favorable aux activités touristiques.

De nombreux exemples plus ou moins récents rendent compte de ces difficultés

A l’île d’Arz, après l’installation réussie d’un GAEC en 2011 (en bovin lait et transformation) grâce à l’engagement de la mairie, l’installation d’un maraîcher a été souhaitée quelques années plus tard mais le PLU trop restrictif ne l’a pas permis. En effet, quasiment tous les espaces non urbanisés de l’île sont classés en espaces naturels remarquables au titre de la loi littoral (dont les parcelles proposées au futur maraîcher, faute d’anticipation du potentiel agricole lors de l’élaboration du PLU). Or les 50m² maximum de tunnels autorisés par ce zonage ne sont pas suffisants pour assurer la viabilité économique d’une exploitation en maraîchage diversifié avec commercialisation en circuits-courts. Dans ce contexte, et suite aux menaces de plainte d’une association de protection du littoral si cette surface de 50m² de tunnels venait à être dépassée, le maraîcher a plié bagage au bout d’un an. A ce sujet, vous pouvez consulter un article de Ouest France sur la phase d’installation du maraîcher puis un article de Reporterre sur son départ.

A l’île-aux-Moines, le maraîcher a cessé son activité fin 2019, trois ans après son installation, pour des raisons similaires liées au PLU. En effet, les espaces naturels et agricoles de l’île sont classés en espace remarquable au titre de la loi littoral, engendrant donc l’impossibilité de pouvoir disposer de plus de 50m² de tunnels maraîchers.

Sur l’île d’Aix, suite à un appel à projet lancé par la mairie, un couple s’est installé début 2020 sur des parcelles appartenant à la commune et au Conservatoire du Littoral. Sélectionné pour mettre en place un projet de maraîchage en permaculture complété par un atelier poules pondeuses, le couple se retrouve aujourd’hui dans l’impossibilité d’installer son poulailler mobile sur les parcelles qui lui ont été attribuées, suite au refus du Conservatoire.

Sur l’île de Bréhat, île très découpée, le nouveau PLU adopté en décembre 2019 n’a pas permis d’inscrire des zones agricoles conséquentes pour permettre la consolidation de fermes existantes et l’installation de porteurs de projet (maraîchage et élevage). La presque totalité des parcelles non urbanisées de l’île Nord sont classées en espace remarquable (bâtis et tunnels limités à 50 m²). Ainsi, les tunnels maraîchers existants situés aujourd’hui en espace remarquable se retrouvent en situation précaire. Par ailleurs, un élevage dans l’île Nord aurait permis l’entretien des espaces ouverts de manière plus douce que l’entretien mécanique ainsi que la réouverture du cordon littoral nord particulièrement enfriché. L’accueil de porteurs de projet en maraîchage aurait permis de répondre à la demande croissante en produits locaux et bio tout en créant des emplois pérennes sur l’île.

Sur Yeu, l’installation  d’un élevage de poulets fermiers a été complexe mais rendu possible par une modification du PLU grace à l’engagement des élus locaux. Néanmoins, le projet, loin de faire l’unanimité, a fait débat auprès des riverains du village très proche. Pour en savoir plus, consultez notre note explicative et l’article de Reporterre.

Et concrètement alors ?

Concrètement, le RAIA a envoyé en novembre 2019 un courrier à destination des maires insulaires, des sénateurs et députés ayant des îles dans leur circonscription.

Nous remercions les élus qui ont pris la peine de nous répondre et de nous informer de leur positionnement : Mme Billon (sénatrice 85), M. Lalande (sénateur 17), M. Bothorel (député 22), M. Labbé (sénateur 56), Mme Jourda (sénatrice 56), M. Retailleau (sénateur 85), M. Olivier (maire Ars en Ré). Ces échanges ont donné suite à deux rendez-vous, l’un avec M. Bothorel et l’autre avec Mme Billon.

Mme Billon a été particulièrement réactive et a porté au Sénat une question écrite (n° 13696 : développement d’une agriculture durable dans les petits territoires insulaires) et une première question orale (n° 1076S : préemption partielle) à destination du Ministre de l’agriculture. En séance du 18 février 2020, Mme Billon a de nouveau interpellé le Ministre de l’agriculture à ce sujet : vous pouvez retrouver la question et la réponse du Ministre en cliquant ici.

Depuis, Mme Billon a aussi sollicité une audience auprès de la Ministre de la cohésion des territoires pour avancer sur ce sujet dans le cadre de la prochaine loi de décentralisation, loi 3D. Dans l’attente de réponse de Mme la Ministre, Mme Billon et le RAIA mettent en place un groupe de travail où tous les élus destinataires de notre premier courrier sont conviés à participer.